Государственная экономическая политика в системе государственного управления: особенности разработки и реализации

Вертакова Юлия Владимировна
Юго-Западный государственный университет (Курск)
Заведующий кафедрой региональной экономики и менеджмента
Доктор экономических наук, профессор
vertakova7@ya.ru
Курбанов Артур Хусаинович
Военная академия материально-технического обеспечения
имени генерала армии А. В. Хрулева
Профессор кафедры материального обеспечения
Доктор экономических наук, доцент
kurbanov-83@yandex.ru
Плотников Владимир Александрович
Северо-Западный институт управления
— филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Научный редактор издательско-полиграфического центра
Профессор кафедры общей экономической теории
и истории экономической мысли
Санкт-Петербургского государственного экономического университета
Профессор кафедры региональной экономики и менеджмента
Юго-Западного государственного университета
Доктор экономических наук, профессор
plotnikov_2000@mail.ru
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ ■ № 12 ■ 2016

РЕФЕРАТ

В статье исследуется соотношение категорий «государственное управление» и «государственная экономическая политика». На основе проведенного сопоставления показано, что государственная экономическая политика, с одной стороны, является формой государственного управления, с другой — методы ее реализации шире, чем у государственного управления, и обладают более комплексным характером по сравнению с традиционными методами государственного управления. Выявлены направления реализации государственной экономической политики в современной России, а также специфика ее осуществления.

* Публикация подготовлена при поддержке гранта Президента РФ по государственной поддержке ведущих научных школ № НШ-9726.2016.6 «Реализация государственной экономической политики посредством развития инструментов стратегического и индикативного планирования».

Основной формой воздействия государства на национальную экономику является реализуемая им государственная экономическая политика (ГЭП). В соответствии с общепринятым определением политики, в широком смысле, ГЭП можно определить как систему мер, реализуемых государственными органами с целью воздействия на национальную экономику, придания ей некоторых целевых свойств (темпов экономического роста, уровня инфляции и занятости, отраслевой и территориальной структуры производства и пр.).

На первый взгляд кажется, что ГЭП является формой более широкого вида активности государственных органов — государственного управления. Что обозначает последний термин? В литературе имеется достаточно большое число его трактовок. Упомянем некоторые из них. Так, В. Г. Атаманчук считает, что государственное управление — это организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу государства [2].

В учебнике под ред. В. А. Козбаненко [6] государственное управление рассматривается как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства. Целью этой деятельности является выполнение организационно-регулирующих и служебных функций государства. Сходной точки зрения придерживается В. Т. Батычко, в работе которого указано, что государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая с использованием метода власти и подчинения [4]. Государственное управление, по мнению этого автора, обеспечивает организацию совместной деятельности людей в масштабах общества посредством мер, предпринимаемых соответствующими органами власти.

Проведенного краткого обзора некоторых типичных взглядов на существо государственного управления (ГУ) достаточно, чтобы выделить его основные признаки и сопоставить их с признаками ГЭП. Итак, и ГУ, и ГЭП реализуются государственными органами, которые являются субъектами указанной деятельности; они осуществляются для достижения конкретных, четко обозначенных целей; они реализуются в правовом поле на регулярной, постоянной, непрерывной основе (в чем состоит их отличие, например, от реализации судебной власти). При этом если ГУ — широкая категория, распространяющаяся на все многообразие социальных отношений, то ГЭП затрагивает лишь экономические отношения в обществе.

На основании рассмотренных признаков можно было бы считать, что ГЭП есть форма реализации ГУ в конкретной сфере регулирования социальных процессов — экономической. Но есть и иное, более существенное различие рассматриваемых категорий. Оно определяется существом полномочий, реализуемых в процессе осуществления ГУ и ГЭП. Обратимся к приведенной выше трактовке ГУ, данной В. Т. Батычко. Этот автор указывает, что эта деятельность государства осуществляется с использованием метода власти и подчинения. То есть принципиально важно, что для ГУ характерна властная основа.

Для осуществления ГЭП в модели либерального (с позиций экономической теории) государства, которая сформирована в России (как и во многих других странах мира, прежде всего — развитых), широко используются не прямые, а косвенные методы воздействия на экономические процессы. То есть с целью влияния на поведение экономических субъектов, государственные органы используют не столько методы власти и подчинения, сколько заняты формированием условий, стимулирующих общественно-целесообразное поведение бизнеса. То есть государственная экономическая политика, для достижения высокой эффективности своей реализации, должна иметь комплексный характер.

Характерным примером, иллюстрирующим высказанную нами идею, является такое актуальное направление современной ГЭП, как стимулирование импортоза-мещения. Эта тема неоднократно затрагивалась нами в более ранних публикациях [7; 14; 19 и др.]. Уделяют большое внимание этой проблеме и другие авторы [9; 10; 13; 16; 18 и др.]. О необходимости локализации производства в России говорится довольно давно. По этому поводу государственными органами принимаются достаточно энергичные меры. Однако они не всегда результативны в достаточной степени, как это происходит, например, в фармацевтике [3].

Что является причиной складывающейся ситуации? Очевидно, что проблема импортозависимости и вытекающая из нее задача расширения импортозамещения волнует в первую очередь государство и общество в целом. Импортозамещение в рамках ГУ и ГЭП воспринимается как одно из направлений снижения зависимости экономики страны от внешних акторов, т. е. как инструмент повышения экономической безопасности на страновом уровне. В то же время для бизнеса им-портозамещение не является столь актуальной проблемой.

Действительно, если речь идет о конечной продукции, например продуктах питания, национальные предприятия заинтересованы в замещении на внутреннем рынке иностранных аналогов. Так, согласно данным Росстата, в январе-июле 2016 г. производство мяса в России увеличилось на 13,3% по отношению к аналогичному периоду прошлого года. При этом, по данным Минсельхоза России за январь-май 2016 г., наиболее впечатляющая динамика — по свинине. Прирост производства здесь составил 15,4%, увеличившись до 1,389 млн т. Поголовье свиней в стране за первые семь месяцев года (данные Росстата) выросло на 6,4%, составив 23,4 млн голов. В этой сфере импортозамещение «работает», предпринимаемые государством меры дают положительный результат.

Если же речь идет о В2В-сегменте, то здесь ситуация не столь однозначна. Для заказчиков производственного оборудования, электронных компонентов, химических субстанций и мн. др. важна не страна происхождения этих сырьевых товаров и материалов, а их ценовые и качественные характеристики. Последние во многом определяются объемами производства (эффект масштаба) и сроком существования поставщиков на рынке (эффект освоения/обучения). Поэтому переориентироваться на отечественных поставщиков и стремиться к импортозамещению, несмотря на призывы правительства, многие крупные компании не торопятся. Они не видят в этом экономического смысла. И принудить к импортозамещающим стратегиям частный бизнес (по крайней мере, легитимно) государство попросту не может.

Приведем типичный пример, разобранный в работе И. Д. Котлярова [11]. Так, несмотря на то, что нефтяной комплекс России нуждается в модернизации своей технологической основы, основными поставщиками высокотехнологичных услуг нефтесервиса в нашей стране выступают иностранные компании. Наблюдаемые в отрасли под влиянием проводимой ГЭП процессы являются «псевдоимпортоза-мещением». В угоду предъявляемым требованиям комплектующие, производимые зарубежной компанией за границей, собираются в готовое изделие или вовсе фасуются в России. И такой продукт выдается за продукт отечественного производства. Юридически — все корректно.

Но с точки зрения экономической сути процессов, это — не импортозамещение, так как оно не сопровождается локализацией производства, не происходит обмена технологиями (ввиду нежелания или вовсе прямого запрета со стороны правительства страны, в котором расположено предприятие-производитель, стратегического сотрудничества с нашими компаниями), не создается добавочная цепочка создания ценности на территории России (поскольку существует прямой риск того, что она может переориентироваться с обслуживания иностранного производителя на национальную компанию, изготавливающую конечный продукт) и т. д.

Из рассмотренных примеров, связанных с импортозамещением в современной России, следует, что ГЭП должна влиять не непосредственно на поведение субъектов хозяйствования, а на систему их экономических стимулов, формировать желательные стратегии поведения не напрямую, на основе реализации властных полномочий, а косвенным путем. В частности, локализация производства в России, по-видимому, должна осуществляться не одномоментно, а поэтапно. Можно выделить по крайней мере три таких этапа: перенос на территорию страны завершающего этапа производства (создание т. н. «отверточных» сборочных производств) — формирование для перенесенного производства цепочек локальных поставщиков из местных производителей — создание преимущественно национальных цепочек создания стоимости, направленных на выпуск в стране конечного продукта, не только замещающего импорт на внутреннем рынке, но также экспортно ориентированного.

Реализация данного подхода невозможна без участия государства. Совершенно очевидно, что соответствующие мероприятия на всех этапах должны находить поддержку в рамках провидимой ГЭП, которая должна быть дифференцирована по этапам развития описанного выше процесса. И основными рычагами ее осуществления могут быть: формирование благоприятного инвестиционного климата и бизнес-среды для иностранных производителей (в интересах привлечения иностранного капитала эта мера, по всей вероятности, является обязательной), а также стимулирование и развитие отечественных производителей (без чего, собственно, невозможно импортозамещение).

Говоря об эффективности ГЭП, нельзя забывать о теневой экономике, которая в России, по некоторым оценкам, составляет до 16% ВВП, в ней заняты 13 млн россиян, что составляет 17-18% экономически активного населения [5]. Безусловно, за последние несколько лет государством были приняты различные меры для легализации теневых доходов: подвергнута реформированию налоговая система, что создало условия для вывода части доходов из необлагаемой теневой сферы;

ужесточена борьба с коррупцией (можно назвать вызвавшие резонанс ряд уголовных процессов против высокопоставленных чиновников); предприняты попытки по возвращению уже вывезенных капиталов путем формирования позитивного инвестиционного климата; выявляются и закрываются различные подпольные производства; усиливается контроль финансовых потоков, препятствующий отмыванию незаконных доходов. Важно отметить, что и в этом случае мы наблюдаем сочетание методов прямого и косвенного регулирования государством экономических процессов.

При проведении государственно-экономической политики в обязательном порядке необходимо учитывать роль частно-хозяйственных интересов. В более широком смысле, необходим механизм взаимной трансформации, предполагающий использование экономически активной бизнес-среды в интересах государства. Взаимодействие государства и бизнеса осуществляется в форме государственно-частного партнерства, предполагающего сочетание характерного для частного сектора стремления к получению прибыли и реализацию общественных интересов. И это именно «партнерство», которое подразумевает необходимость гармонизации интересов, а не властного давления государства на бизнес.

При обосновании и реализации мероприятий ГЭП, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, необходимо принимать в расчет следующие факторы [17, с. 76]: существующую в стране модель экономической системы; проводимую государством экономическую политику, в части касающейся государственного регулирования предпринимательской деятельности; конъюнктуру внутреннего и внешнего рынка; макро- и микроэкономические цели, выдвигаемые правящей партией; степень зависимости страны от ведущих мировых держав и способность проведения самостоятельной экономической политики и др.

Реализация ГЭП в рамках рассматриваемой модели невозможна без соблюдения соответствующих принципов. Как свидетельствует отечественная и мировая практика, в основу проведения ГЭП в обязательном порядке должны быть заложены принципы системности, правовой регламентации, рациональности, аналитичности, адаптивности, разграничения полномочий, реалистичности и ряд других (см. табл.).

Таблица. Основные принципы проведения ГЭП

Название принципа ГЭП Содержание принципа ГЭП
Принцип системности Обеспечивается соблюдение логической последовательности и непрерывности мероприятий ГЭП в интересах достижения целостного результата
Принцип правовой регламентации ГЭП должна реализоваться на основе использования существующей законодательной и нормативно-правовой базы на всех уровнях государственного управления
Принцип рациональности Достижение целей ГЭП осуществляется наиболее эффективными методами (например, с участием не только государственного, но и частного, в т.ч. иностранного капитала) при повышении отношения результата к затратам
Принцип аналитичности В рамках планирования и реализации ГЭП используется объективная и достоверная информация; количественная и качественная оценка показателей осуществляется с использованием научно обоснованного инструментария
Принцип адаптивности Проводимая ГЭП должна располагать механизмами адаптации к возможным изменениям внешней и внутренней среды ее реализации
Принцип разграничения полномочий Предполагает осуществление установленных законодательством РФ полномочий органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники ГЭП самостоятельно определяют ее цели и задачи применительно к РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также пути достижения этих целей и решения этих задач
Принцип реалистичности Состоит в том, что при определении целей и задач ГЭП и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники ГЭП должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков
Принцип ресурсной достаточности При разработке документов ГЭП необходимо определить источники ресурсного обеспечения соответствующих мероприятий
Принцип результативности Показатели, содержащиеся в документах, регламентирующих проведение ГЭП, и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям ГЭП

Составлено авторами по источникам [12, 17 и др.] и результатам собственных исследований.

Рассматривая особенности и направления реализации ГЭП в России, нельзя не обратиться к изучению мировой практики планирования и осуществления программ экономического развития. Социально-экономические стратегии, реализуемые в разных странах мира, так же, как и системы хозяйствования, характеризуются значительным разнообразием и заслуживают пристального внимания и изучения применительно к конкретной стране.

Так, например, особенностью экономической политики Китая является ее направленность на достижение макроэкономических целей и повышение конкурентоспособности страны на мировом рынке. Государственная поддержка оказывается регионам с высоким экономическим и инвестиционным потенциалом, способным выступить «локомотивом» ускоренного развития экономики страны, а в отношении депрессивных регионов осуществляется политика т. н. «позитивной дискриминации» [1].

Можно выделить ряд общих признаков, характерных при организации и проведении ГЭП за рубежом:

  • высокая степень государственного регулирования на различных этапах развития рыночной экономики, особая роль при этом принадлежит законодательной базе, обеспечивающей на всех уровнях экономики свободную конкуренцию и равновесие между саморегулированием и регулированием экономики институциональными структурами власти. То есть акцент делается на косвенных методах воздействия государства на бизнес;
  • имеющиеся в странах институты развития и, в частности, государственные банки (или банки с государственным участием) вносят значительный вклад в становление отраслей национальной промышленности и инфраструктуры.

Государственные инвестиционные банки, имеющие особый статус, эффективно функционируют не только в развитых странах, но и в странах с переходной экономикой, осуществляя финансирование общественно значимых инвестиционных проектов, недостаточно эффективных с точки зрения коммерческого сектора [8]; • финансирование разработок и освоение новых технологий в силу значительной рискованности осуществляется с привлечением средств специальных инвесторов, готовых принять высокие риски. В роли таких инвесторов чаще всего выступают венчурные фонды, способные идти на риск ради высокой потенциальной прибыли успешных проектов, компенсирующей неудачные вложения (например, в США на данный момент функционирует более 900 венчурных компаний, которые ежегодно вкладывают в инновационные проекты порядка 40 млрд долл.) [15, с. 134].

Нам представляется, что этот опыт целесообразно использовать в России, после соответствующей адаптации и имплементации его нормативных элементов в российскую институциональную систему. Необходимо отметить, что результаты, полученные в ходе реализации ГЭП, определяют не только дальнейший вектор социально-экономического развития государства, но и напрямую влияют на формирование и развитие экономического потенциала Российской Федерации на мировой арене в современных условиях. При этом проводимая в нашей стране экономическая политика не должна быть скопирована с той или иной модели, успешно реализованной в одной или нескольких странах. Она должна быть непременно адаптирована к российской специфике.

Литература

1. Акерман Е. Н. Государственная экономическая политика в условиях новой экономики: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Томск, 2011.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.

3. Балашов А. И. Как добиться лекарственной независимости России? // ЭКО. 2016. № 2. С. 145-158.

4. Батычко В. Т. Административное право. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008.

5. Георгиева Е. Х. Направления государственной экономической политики в сфере противодействия теневой экономике // Теория и практика общественного развития. 2014. № 11. С. 131-133.

6. Государственное управление: основы теории и организации / под. ред. В. А. Козбаненко. М.: Статут, 2000.

7. Князьнеделин Р. А., Курбанов А. Х., Плотников В. А. Государственный заказ как инструмент промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе: теория и практика. СПб.: Копи-Р Групп, 2013.

8. Конягина М. Н. Банки с государственным участием в банковской системе Российской Федерации: автореф. дис. . д-ра экон. наук. СПб., 2013.

9. Костенко Р. Б. Импортозамещение в российском сельском хозяйстве как составляющая проблемы самообеспечения продовольствием // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2015. № 1 (23). С. 41-45.

10. Костин К. Б. Концепция обеспечения энергетической безопасности (применительно к решению проблемы импортозамещения в электроэнергетике России) // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 1 (91). С. 32-43.

11. Котляров И. Д. Локализация производства как инструмент импортозамещения // ЭКО. 2016. № 8. С. 128-140.

12. Лейберт Т.Б. Инвестиционная политика экономических систем в современных условиях. М.: Издательство «Палеотип», 2007.

13. Мантуров Д. В., Никитин Г. С., Осьмаков В. С. Планирование импортозамещения в российской промышленности: практика российского государственного управления // Вопросы экономики. 2016. № 9. С. 40-49.

14. Плотников В. А., Вертакова Ю. В. Импортозамещение: теоретические основы и перспективы реализации в России // Экономика и управление. 2014. № 11. С. 38-47.

15. Положенцева Ю. С., Морковина С. С. Формирование эффективных инструментов финансирования кластерной политики на основе инновационно-инвестиционного потенциала // Социально-экономические явления и процессы. 2015. № 9. Т. 10. С. 133-139.

16. Пролубников А. В., Плотников А. В. Направления трансформации государственной экономической и промышленной политики в условиях экономических санкций и развития процессов импортозамещения // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2015. № 2 (24). С. 45-49.

17. Соловьева О. А. Государственное регулирование предпринимательства в условиях трансформации современной экономики / Челябинский государственный университет. Челябинск, 2012.

18. Чаргазия Г. Г. Развитие российской внешней торговли услугами в условиях изменения экономической конъюнктуры // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 3 (93). С. 154-158.

19. Черникова А. А., Вертакова Ю. В., Плотников В. А. Импортозамещение как инструмент экономической политики управления рисками импортозависимости: выбор подходов // Экономика и управление. 2016. № 10.

Журнал Арбитражный управляющий
Скачать ФинЭкАнализ
Программа для проведения финансового анализа по данным бухгалтеской отчетности
Скачать ФинЭкАнализ
Провести Финансовый анализ Онлайн
Онлайн сервис для проведения финансового анализа по данным бухгалтеской отчетности
Попробовать ФинЭкАнализ